省政协“推进社会主义新农村建设”第五专题调研组

    问题

    （一）指导思想不明确，工作重点不突出。从调研情况看，“以农村为重点”的卫生工作方针尚未真正贯彻落实，欠发达地区农村卫生落后的状况没有明显改变，农村卫生工作仍是我省卫生工作的最薄弱环节。农村卫生工作“边缘化”的现象还不同程度存在，重城市轻农村的观念还没有根本扭转。乡镇卫生院定位不明确，忽视公益性，过分强调市场化。卫生行政部门仍未跳出“以卫生办卫生”的传统思维，工作重点不突出，缺乏前瞻性，被动应付局面较多，“等、靠、要”思想严重。

    （二）财政投入比例低，自我发展能力弱。按照国家“人人享有初级卫生保健”的最低标准，卫生事业费占财政支出的比例不应低于8%。中央在上个世纪末，明确提出了“卫生经费占财政总支出5%”的要求。近年来，随着经济社会的快速发展，我省每年卫生事业费的绝对数虽然有较大幅度的增加，但占财政总支出的比例却在逐年下降，一直徘徊在5%以下。卫生经费所占比例从1998年的3.63%下降到2003年的2.45%，仅接近全国平均水平。2005年，省财政投入卫生经费（含卫生事业费和中医事业费）31.24亿元，仅占财政总支出的2.74%。

    （三）卫技人员匮乏，技术水平较低。我省农村地区卫生人员不仅数量不足，而且医学技术水平低。调研中发现，乡镇卫生院卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术低等“三低”现象，极不适应农民健康保障的需要。以丽水市为例，2005年，全市乡镇卫生院在职人员1992人，其中本科19人，占0.9%；大专317人，占15.9%；副主任医师2人，仅占0.1%；不具备执业资格人员323人，占16.21%。温州市乡镇卫生院与上述情况大致相同，中级以上职称人员仅占4.35%，初级职称占56.52%，无职称人员却高达39.14%。

    （四）医疗费用居高不下，农民有病看不起。近年来，我省医疗费用具有继续攀高的趋势。从个人医疗卫生支出看，2003年，我省为211.24亿元，占卫生经费筹资总额的54.97%，人均821.17元；2004年为243.42亿元，占55.11%，人均964.92元。而经济欠发达地区的农民，有的实际年收入不到2000元。面对居高不下的医疗费，不少农民患者已开始放弃了健康这一基本需求。许多农民已习惯得了病“自己扛”，“小病拖、重病熬、得了大病见阎王”是我省农村地区、特别是经济欠发达地区农民得病后的真实写照。另据我省第三次卫生服务调查报告显示，我省城乡居民两周患病未就诊率高达41.4%，其中农村为42.0%，城市为38.2%，农村高于城市3.8个百分点。患病应住院而未住院率为20.8%。在住院病人中，有近三分之一住院患者是自己要求提前出院的。农村生病死亡率连续多年高于城市，2002年比城市高1.57个千分点, 2003年高1.14个千分点。农民说，在奔小康的路上有“二怕”，其中一怕就是家里有病人。

    （五）新型农村合作医疗制度和农民健康体检制度亟待进一步完善。新型农村合作医疗制度是党中央、国务院在新时期为切实解决“三农”问题，统筹城乡经济社会协调发展作出的重大举措。农民健康体检制度是省委、省政府为鼓励农民参加新型农村合作医疗而制定的一项制度。调研中，我们发现这两项制度在实施过程中还存在诸多问题，农民和乡镇干部怨言较多，反映比较强烈。

    1、新型农村合作医疗制度：一是农民对新型农村合作医疗制度认识不足，疑虑重重。二是资金筹集难度大。特别是经济欠发达地区农村，在外经商、打工人员较多，给收取参保费造成了很大困难，个别乡镇还存在干部垫资问题。三是起报线高、补偿比例过低，解决不了实际问题。五是定点医疗机构服务态度不好。

    2、农民健康体检制度：一是乡镇卫生院无法承担体检任务。二是健康体检后续工作不到位。许多农民谈到，参加健康体检后，即使查出了毛病也无钱医治，还增加了心理负担。三是健康体检行政成本太大。山区农民不能就地就近参加体检，来回要走几十公里的路，花费几十元路费，既增加了不必要的开支，又影响了农民参加体检积极性。

    建议

    农村小康社会，农民健康首位。我们要抓住机遇，积极探索，切实抓好欠发达地区农村卫生工作，从根本上彻底欠发达地区农村医疗卫生事业落后的面貌，确保广大农民群众的健康需求。

    （一）进一步统一思想，提高认识，真正把医疗卫生工作的重点放到农村去。卫生事业是社会公益事业。政府对发展卫生事业有不可推卸的责任，各级党委、政府要进一步统一思想，明确农村卫生工作的目标、任务和职责，切实贯彻为农民服务的宗旨，坚持以政府为主导，以农村为重点，增强对欠发达地区的医疗卫生资源配置，增加对低收入人群的医疗卫生资助，逐步缩小城乡之间、地区之间、不同收入人群之间获得医疗卫生服务的差距。要进一步增强前列意识，敢于突破现有的条条框框，敢于突破有关体制机制的一些深层次问题，像发展经济一样发展农村医疗卫生事业，像抓教育一样抓好农村医疗卫生工作，加快改变欠发达地区农村卫生工作落后状况。

    （二）理顺农村卫生管理体制，改革农村医疗机构运行机制。一是要统一规划、合理布局，进一步优化农村医疗卫生资源配置。省和各地应在区域卫生规划基础上，根据农村医疗卫生资源需求和农村卫生事业发展需要，制定农村医疗卫生服务体系建设规划，合理确定农村各类型医疗卫生机构的数量、规模、职能和布局。要打破行政区划布局，对那些离县级医疗机构过近的、生存能力很差的乡镇卫生院，实行撤、并、转，以实现资源共享,避免低水平重复建设。鼓励社会力量兴办农村民营医疗机构，参与农村医疗卫生服务，适应广大农民多层次、多元化的卫生服务需求。二是要转变观念、深化改革，抓好县医院和乡镇卫生院建设。要彻底改革县医院和乡镇卫生院现行的财政补助政策，将县医院和乡镇卫生院的财政补助标准改回到七十年代的预算方法，即县医院的人员工资70%由财政补助，中心卫生院的人员工资100%由财政补助，一般乡镇卫生院的人员工资70%由财政补助，同时安排一定的病床补助。要规范收入分配制度，改革现行县医院和乡镇卫生院的薪酬分配方式，彻底废止八十年代以来实行的浮动工资制度，实行固定工资制度。县医院和乡镇卫生院人员的奖金应与医院及卫生院的经济收入脱钩，实行“收支两条线”管理。通过这些措施，将县医院和乡镇卫生院目前的运行机制，从“经营创收”转到“服务保障”上来。三是要合理设置村卫生室，重建村级医疗服务体系。要大力加强村卫生室建设，把它纳入农村整个卫生服务体系，承担由乡镇卫生院交给的公共卫生信息报告、健康档案建立、常见病初级诊治和转诊等农村公共卫生项目相关工作。按照相邻相近、便利群众的原则，根据人口分布、服务半径和医疗需求，合理设置村卫生室，逐步达到“每个行政村至少有一个卫生室”的要求。四是要积极探索、不断完善采购制度。政府要加强监管，从源头上约束医疗机构、药品审批、生产、流通、销售等环节的创收行为，切实改变目前不合理收费和药价虚高现象。

    （三）加大农村卫生投入力度，积极扶持农村医疗卫生基础设施建设。农村医疗卫生事业是社会公益性事业，是福利性的事业，需要政府更多的支持，决不能简单地市场化。省和各级地方政府对卫生事业的投入，要随着经济的发展和财政收入的增加，逐步加大投入力度，卫生事业费应达到同级财政支出的5%以上，并逐年有所提高。要调整和优化卫生投入的方向和结构，重点支持农村医疗卫生事业。当前，省级财政要把卫生事业投入的重点从城市转向农村，大幅度提高农村的投入比例，逐步缩小城乡投入差距。要制定倾斜政策，加大财政转移支付力度，重点支持经济欠发达地区卫生事业的基础设施建设。要切实提高投入的有效性，把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来。这既是公共财政的本质要求，也是建设社会主义新农村、让经济欠发达地区广大农民享有健康公平的本质要求。

    （四）改革农村卫生人员培养模式，推进卫生人才队伍建设。发展农村医疗卫生事业，关键是人才。各级政府职能部门要结合农村实际，努力培养一批业务素质精、用得了、留得住、胜任农村卫生事业的人才。一是要充分利用现有农村卫生人才资源，进行规范化培训，使他们掌握全科医学理念、知识和技能，以提高业务水平。二是要全面开展农村全科医生和公共卫生人才的定向培养，提高卫技人员的整体素质。同时，要制定和落实有利于引导、吸引大中专毕业生到农村特别是欠发达地区农村医疗卫生服务机构工作的刚性政策，规定大学毕业生在完成规范化培训后必须到农村工作2至3年。三是要建立城市医院对口支援乡镇卫生院制度，制定和落实医务人员在晋升晋职前到农村服务的政策、待遇，并逐步做到经常化、制度化。四是高等医学院校要针对我省农村卫生实际需要，通过改革培养模式，调整专业设置和教学内容，培养面向农村需要的医学人才。省里应对来自农村贫困地区的医学院校特困生和定向生给予多种形式的优惠政策。五是要强化继续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训。对在职的乡村医生采取多种途径的全科医学教育和培训, 鼓励有条件的乡村医生接受医学学历教育，使大多数乡村医生具备执业助理医师及以上执业资格。

    （五）进一步完善新型农村合作医疗制度和农民健康体检制度。完善新型农村合作医疗制度，关键是要加大政府支持力度，改革运行机制。一是要合理调整筹资水平。各地政府及有关部门应充分考虑当地财政能力和广大农民群众的意愿及其支付能力，制定相对合理的当地筹资标准。要进一步拓展筹资渠道，扩大医保覆盖面，提高筹资效率，降低筹资成本，对欠发达地区应进一步适当降低个人缴费额。二是要增强政府支持力度，扩大欠发达地区基金规模。省级财政要逐步加大对欠发达地区的支持力度，适时调整原有按10元、5元、3元为标准的补助方式，对经济强县不再予以补助，并将这部分资金补到欠发达地区。同时，对欠发达地区新型合作医疗的资助资金，在原有年人均10元的基础上再增加10元，县（市、区）年人均再增加5元配套。对那些经济确实有困难的乡镇或是农户家庭可考虑给予提供转移支付或补助。三是要提高补偿封顶线和补偿比例。对农民大病救治自负部分费用超过一定数额的，要通过医疗救助制度进行二次补偿，解决农民因患大病出现的因病致贫和因病返贫问题。四是要扩大报销面。新型农村合作医疗制度是一种保大病的制度，门诊费用不能报销，而农民最关心的是门诊费用。建议在财政允许的情况下，把门诊费用列入报销范围，以提高农民参保积极性。五是进一步改进完善农民健康体检制度。农民健康体检工作的出发点是好的，有关部门也做了大量工作。但是，由于各地情况千差万别，条件也不完全一样，在具体实施过程中，一定要实际出发，一定要尊重农民意愿，切实把这项事关农民切身利益的好事办实、办好。一是要巩固现有基础，加强乡镇卫生院基础设施建设，省有关部门要多做调查研究，对那些医疗设备缺口比较大的乡镇卫生院，特别是经济欠发达地区乡镇卫生院省财政要有专项资金扶持。二是要提升乡镇卫生院卫技人员素质，确保农民体检质量，确保农民健康体检工作，不图形式、不做表面文章、不走过场。三是要加大宣传力度，提高农民自我健康的保健意识和乡村干部、卫生院医生为农民服务的责任意识。四要坚持早发现早治疗的原则，对一些患有重大疾病、医疗费用较高的病患者，要通过新型合作医疗和医疗救助制度等多种形式给予适当的补助。对一些慢性病患者，乡镇卫生院及责任医生要进行动态的医学管理。五要因地制宜、分类指导，不搞一刀切，不下达指标，不以行政手段强制推行。

    （六）发挥中草药在治病防病中的独特优势，大力推广使用中草药。中草药是我国传统的药物，已有几千年的应用历史。由于其药效显著、副作用小、价格便宜而越来越受到人们的喜爱。目前，德、英、法等发达国家，也开始用中草药治病。德国是西欧国家中使用中草药最多的国家，服用中草药的人数超过了58%；英国有超过100万的耳鸣症患者，通过用银杏制成的药物治疗，收到了较好的疗效；法国政府从去年开始，将中草药列入了国家医疗保险系统。据世界卫生组织统计，目前在全世界有40亿人使用中草药治病，占世界总人口的80%，该组织估计，中草药的开发利用在未来的10年内将在世界上全面兴起。我省是中医药大省，中草药数量充足、品种繁多，无论是农村的田间地头，还是山川溪边，随处可挖掘到许多消炎、止痛、利尿、退烧、降火等功能的中草药。此外，我省还有一大批医术高明的中医人才，他们是推广、运用中草药的坚强支柱和有力保证。省政府及有关部门应充分重视中草药在防病治病中独特的、不可替代的作用，尽快制定有关规定，在全省特别是农村欠发达地区，大力推广使用中草药。要给予中草药经销人员一定的优惠政策，控制和稳定中草药价格，真正让中草药成为老百姓防病治病的首选。同时，要大力培养扶持中医人才，对他们的学习培训、职称评定等给予适当的倾斜，不能用西医标准来要求中医，以稳定中医人才队伍，促进我省中医事业的发展。

    (七)加快推进全民医保，切实让广大农民享受改革成果。建立覆盖全民的医疗保障制度，是贯彻社会公平原则、缩小城乡差距、消除贫困的有效途径，是建设社会主义新农村的必然要求。印度是个人口大国，与我国国情有许多相似之处，1949年该国就把国民享受免费医疗写进了宪法，走出了一条较为成功的全民免费医疗之路。当前，我省人均GDP已超过3000美元，关注的焦点应当转移到社会公平特别是健康公平上来。从我省现实条件看，已有条件、有能力全面实行全民医保。现以3000万农民估算，以2003年农村人均医疗费用449元为基准，如果按照国家公务员的标准，扣除20%的自付率，人均只有359.2元，即使政府统包，财政每年多拿出107.76亿元就可以实现农村全民医保。资金来源可按不同比例由各级财政分摊，对欠发达地区，省财政给予政策倾斜。建议省政府目前至少可以考虑全民医保这一制度安排，真正让广大农民享受到改革开放和现代化建设带来的实际成果，彻底走出“看病难、看病贵”的困境。